公海保护区法律之成员国对成员国的执行
论文作者:同为论文网 论文来源:www.lunwenei.com 发布时间:2017年05月15日


在当今国际社会,诸多议题的处理实质上是由一定数量的国家“抱团”进行的,只不过有的团体国家数量众多,有的团体国家数量较少,但即使最具代表性的普遍性国际组织(如联合国)也不能包括世界上所有的国家。其结果便是,针对区域或国际社会需要解决的问题,国家之间是以条约为基础在封闭的基础上进行合作和博弈的。在特定的条约体制内,成员国之间或相互之间享有优于非成员国的权利,或承担高于非成员的义务,以使条约规定能够得到有效执行。国际实践中,统一条约体制之内的成员国之间往往互相进行监督并享有一定程度的执行权,在主权自我抑制的前提下使得国际合作能够更深入的展开。

公海保护区区的目的在于保护特定海域的海洋环境和生物多样性,鉴于海洋的流质性和地缘地理的因素,相比于内陆国家,沿海国显然会更深入的参与公海保护区制度的构建之中。即使促请建立公海保护区的国家和国际组织的动机纯粹是基于国际公共利益的考量,公海保护区的最终机制仍然具有封闭的性质,只能由特定数量的国家参与,尤其是在最终的执行环节。只有成员国之间相互享有实质的执行权,才能建立公海保护区执行机制的基础,并构建公海保护区保护规则的权威和效力。由于享有切身利益的国家、特别是大国的国家实践对国际法的发展具有重要的塑造作用,公海保护区成员之间统一的执法行为才有可能发展成普遍的国际法规则。

目前,在发展公海保护区的国际实践中,成员国拥有了对另一成员国船舶及其违法行为进行直接处理的权力,而突破了传统上由成员国对另一成员国进行申诉、经由国际组织进行中介处理的机制,能够在很大程度上解决申诉机制耗时漫长、取证不力、国家消极合作包庇违法者等龄龋情形。法国、意大利、摩纳哥在地中海合作建立派格拉斯海洋保护区的过程中,数次召开部长级会议,就相互之间的执法机制进行了合理安排。尽管其时没有明确的国际法规则,三国仍然明确规定“每一成员国有义务将其执行措施施加到悬挂其旗帜的船舶和第三方成员国的船舶”。“巴塞罗那议定书”规定了同样的执行机制,派格拉斯海洋保护区经巴塞罗那缔约国会议纳入“对地中海具有重要性的特殊区域清单”后,也得以纳入巴塞罗那体制之内。派格拉斯海洋保护区的成员国数量少,相互之间享有执行权更容易达成妥协;而巴塞罗那体制的成员国数量更多,成员国之间的执行权构建则说明超国家性质的国际执法权在海洋环境保护领域能够顺利实现。例如,在巴塞罗那体制内,成员国的执法人员可以登临悬挂另一成员旗帜的船舶,对其违反海洋保护区保护性措施、捕鱼份额、潜在危害性行为等进行直接处理,只要其违法行为发生在海洋保护区的特定海域内,即使违法船舶没有在某一成员国的管辖水域实施违法活动。随着时间的推移,巴塞罗那成员国之间的海洋保护区执行机制逐渐协调,进而各成员国之间的渔业政策、海洋环境政策等逐步实现趋同化。与此同时,派格拉斯海洋保护区囊括部分公海水域,也就使得巴塞罗那成员国在公海水域能够对另一成员国的违法船舶展开执法活动,而“巴塞罗那议定书”适攀用于整个地中海水域的规定更使得成员国的执法活动可以逐步扩展到整个地中海的公海水域。

地中海本身在地理上具有封闭性的特征,使得其成为国际上少有的整个被纳入统一保护体制的区域性海域。与其相比,东北大西洋虽然也被纳入OSPAR公约的保护体制之下,但由于其面向大西洋,沿岸国家己经解决了海洋划界、大陆架划界等难题,其在公海建立的海洋保护区可以说是“真正的”公海保护区。叱SPAR委员荟己经在东北大西洋的公海水域建立初步的海洋保护区网络,其成员国在这些公海水域施行的执行机制对于国际社会构建公海保护区的执行机制具有重要的参考价值。

在执行机制的构建上,OSPAR公约首先基于传统的申诉和报告制度,要求成员国向OSPAR委员会提交定期报告和特别报告,其他成员国可以据此进行审议,以评估该成员国履行保护公约覆盖水域义务的具体情况。此种制度广泛应用于众多区域性渔业组织之中,委员会在其中扮演着缓和成员国之间产生剧烈冲突的角色;但是,公约同时也规定“在合适的情况下,当通过决议使公约得到全面遵守和执行”,包括采取措施帮助成员国履行其在公约之下的法律义务。公约并没有在正式的条约文本中规定成员国相互之间的执行权力,而是留有余地,期待在时机成熟时,由委员会(实质是各成员协调一致)构建合适的直接执行机制。另一方面,公约在提及帮助成员国履行义务时,其语词“a Contracting Party" 0,也就是说这个成员国是不特定的,而“帮助措施”是否包括其他成员国的执法力量也是不确定的。可见,公约对执行机制的模糊规定为以后OSPAR成员国继续构建具体执行保护海洋环境义务的机制留下了足够的空间。自2010年,OSPAR委员会开始在东北大西洋建立公海保护区,终于明确在成员国需要支持时,其他成员国可以采取联合行动,以确保保护措施的切实遵守,即成员国可以在公海水域对另一成员国的船舶进行直接执法。其实,在履行OSPAR公约的过程中,由于欧盟具有独立的缔约方资格并出台“欧盟共同渔业政策”,作为欧盟成员国,OSPAR成员国就东北大西洋海洋环境保护问题的应对已经采取了越来越同质化的环境政策,成员国之间相互之间进行直接执法己经成为构建共同环境政策的必然选择。

建立公海保护区的效果使得特定公海水域的保护标准高于其毗邻的水域,为了维持此种高标准的保护措施,成员国对成员国的执行就是必不可少的重要机制。由于成员国可以在公海保护区内对其他成员国船舶的违法行为进行执法,为了防止本国船舶受到其他成员国的不公正对待,有执法力量的成员国必然尽可能的加强在公海保护区内的存在;与此同时,成员国也需要担心不公正对待其他成员国的船舶会遭到报复,就会在运用执法力量时进行自我克制,以实现各成员国之间执法力量和力度的适度均衡,而均衡状态下的执法力量在各成员国相互之间亦容易形成良好的监督。公海保护区内部成员国之间的平衡使得国际合作充分展开,推进公海保护性措施的切实遵行,在成员国之间统一的执法机制和执法水平的基础上,才有可能在面对非成员国的违法行为时采取协调一致的行动。


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