网络管理:公共管理的新领域
论文作者:同为论文网 论文来源:www.lunwenei.com 发布时间:2018年03月05日

近年,以外包为代表的民营化策略,将传统卜由政府承担的职能转移给大量的私营机构、非政府组织和准政府组织,许多国家正在被“空心化”( hollowing out )。针对“空心化”国家的出现,公共管理需要进行相应的变革,除了重新界定管理职能以及由此引起的责任和伦理之外,还需要对公共服务的网络制度进行安排,以及在此基础进行的网络协调和管理。    

一、网络管理的策略    

网络管理与传统政府管理在目标和策略卜存在一定的差异,网络管理的本质是基于沟通的协调。但从实践卜来说,网络内部的协调并非易事,与传统公共管理在职能、策略与工具等方面都有明显不同的侧重点。网络管理来自实践,从实践中总结分析其特有的管理策略、管理工具、管理过程,在此基础卜提炼其应有的职能,是分析网络管理视角下公共管理的一个有效途径。针对目前网络管理实践,学者对网络管理的策略进行了总结和分类。    

(一)关系策略    

这种观点的代表者是罗格和怀顿,他们将府际关系作为典型的治理网络,他们提出了三种府际关系协调策略,即统合策略、联盟策略和相互协调策略。其中,统合策略运用类似统合主义的模式,即通过府际的正式行为规则、中央权威以及各个政府机构的共同目标来实现网络的协调;联盟策略一方面利用中央权威,另一方面又利用政府机构之间的沟通和谈判所达成的协议,使各机构之间形成一个行动联盟;相互协调策略,则依靠行动者在实现自主目标过程中,以各种行动去影响其他成员,以形成共同的行动中心。  

(二)过程管理与网络建构策略    

这种观点的代表者有柯利津、孔本健、特米尔、基科特等。其中,过程管理又被称为“博弈管理”,其目的是试图改善行动者在政策游戏中的互动行为。过程管理策略的主要行动包括’3’:(1)行动者的选择和激发;(2)改进对问题或问题解决方案的共同认识,创造一个能为大家共同接受的目标;(3)在现有组织间建认一定的制度安排,以维持组织间的互动和协调战略;(4)通过过程管理和冲突管理来改善和监督互动行为。总的看来,过程管理策略是在既定的治理网络(既定的结构和既定的参与者)中采取协调行为。 

网络建构则与之不同,它将努力方向集中在改变治理网络本身。柯利津等指出,网络建构策略的举措主要有’: (1)改变行动者地位或引进新的行动者;(2)改变规则(如奥斯特罗姆所说的改变“人口规则”);(3)重塑框架,即从根本卜改变人们头脑中既有的对网络具体问题和功能的观念。   

 (三)资源策略    

资源策略观点的代表者是郝莱特,他从政府治理工具的角度出发,指出传统卜所研究的治理工具,都是直接针对标的群体,但网络的存在使治理网络中政府与其他成员的关系更加紧密①。这样一来,政府在处理与标的群体的关系时,便会多一些选择,可以寻求一些新的工具类型。郝莱特提出了“程序性工具" ( procedural instruments)的概念。程序性工具,指的是通过控制政策制度或过程来间接影响结果。郝莱特借鉴胡德的政府治理工具分类方法,根据政府使用工具时所运用的资源类型(信息、权威、资财和组织)和工具的使用目的(肯定和否定),对程序性治理工具进行了系统的类型划分。    

(四)运行策略    

布瑞金和侯威甫通过分析治理网络的三个重要特征,即多元性、隔离性和互依性,将治理运行策略划分为操作层次、战术层次和战略层次。其中,操作层次的治理涉及直接运用治理工具去操纵标的群体的行为,考虑的是治理工具的特征,而较少考虑治理网络的制约作用;战术层次的治理涉及治理工具的巧妙运用,并更多地考虑决策所处的环境因素;战略层次的治理,涉及改变治理工具运用时制度卜的阻碍因素,是一种针对治理网络本身的行动。    

(五)外部控制策略    

肯尼斯从外部行动者的角度研究了网络管理策略,他用“控制”一词来代替管理。因此,我们将其网络管理策略称为外部控制策略。按照肯尼斯的说法,外部控制就是“外部行动者用以监督网络目标的实现,或纠正网络可能出现的负面后果的机制    

控制机制的建认设计包括诸多元素,如谁控制(控制机构)、控制对象、控制流程、控制程度、控制重点、控制目标、合法性、控制方式或工具、控制媒介等。肯尼斯根据传统组织理论着重研究了控制的机制,并将其分为四种:一是个人的中央控制。它是由处在中心或高层的某个人员通过等级实施直接的控制。二是正式的官僚控制。其特征是通过详细描述的行动程序来指示行动应该遵守的准则。三是结果控制。这是一种类似于市场协调的途径,其重心在于结果而非行为。其主要做法在于通过将结果与预先确定的标准进行衡量,来评估最终的结果并对其进行控制。四是文化控制和通过网络进行的控制。

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